自2007年3月第一家村镇银行在四川省仪陇县成立以来，14年间，全国村镇银行遍地开花，蓬勃发展，已成为我国县域金融的生力军，为县域经济发展贡献了重要力量。

据中国银行业协会数据统计，至2019年末，村镇银行组建数量1637家，开业数量1630家，覆盖了全国31个省份的1306个县（市、旗），县域覆盖率达70%，且新设机构主要集中在中西部地区。资产负债规模增速居银行业首位。2018、2019年末，全国村镇银行资产总额分别为1.51万亿元、1.69万亿元，负债总额分别为1.33万亿元、1.5万亿元，总资产、总负债两年平均增速为14.52%、15.09%，较银行业金融机构整体平均增速分别高3.9和5.1个百分点，居传统银行业金融机构首位，整体发展态势良好。

随着机构数量有序增加、区域布局不断优化，村镇银行逐步探索出一条服务“三农”和小微的普惠金融发展之路，成为农村金融服务的新生力量。从各项指标来看，村镇银行整体经营稳健，支农支小作用持续发挥。

但是，在当前多重因素叠加影响下，村镇银行的发展走到了十字路口，亟需正视问题，厘清思路，才能更好地为村镇银行高质量、可持续发展服务。

一、村镇银行发展中遇到的问题

村镇银行作为地方法人金融机构，自成立之后经历了规模快速扩张阶段，当前受宏观经济环境及自身粗放式经营发展等多重因素影响进入发展瓶颈期。自2020年以来，受新冠肺炎疫情的影响，村镇银行在业务拓展、盈利能力、资产质量、资本补充等方面面临着更为明显的压力和挑战。如何有效破解村镇银行高质量发展中的瓶颈问题，成为促进县域经济协调发展、维护县域金融稳定的重要课题。

（一）公司治理结构冗余、治理成本高，但治理效果不理想

大部分村镇银行的人员规模在30-150人之间，在公司治理架构中，被要求按照大中型商业银行的治理架构来设置，导致公司治理成本增加、决策链条变长。村镇银行被大股东幕后掌控的较多，被民营企业联合掌控的，形成了“私人化”的趋势，隐患不少、风险很高；被主发起银行掌控的，形成了“支行化”的趋势，创新不够，“躺平”较多。

目前，被办成了民营企业自己的“私人银行”的村镇银行，具体表现在以下几方面：一是主发起银行股份占比低于51%的，股东会、董事会被民营资本联合掌控得不少，这导致对承担村镇银行兜底责任的主发起银行没有决策权，责任与权力不对等；二是主发起银行与民营企业股东之间的管理权之争使得村镇银行业务发展缓慢甚至停滞；三是关联交易较多，成为风险的重要源头。

被办成了主发起银行的“支行”的村镇银行，具体表现在以下几方面：一是主发起银行过度干预村镇银行的业务经营；二是“空降”干部交流过于频繁；三是主发起银行向村镇银行派驻“临时性”和“短期性”干部特征明显；四是主发起银行的经营文化与村镇银行当地实际状况难以兼容，支农支小文化难以匹配。

（二）社会公信力和品牌影响力不足，导致吸储难、吸储贵

村镇银行作为一种新型农村金融机构已经发展有14年多，存款保险制度已经出台6年多，但社会认知度普遍较低，不少地区的老百姓认为村镇银行是“私人银行”，对其存款的安全和可靠性存在很大质疑，有些地区村镇银行的储蓄存款占比不到10%。同时，也加大了村镇银行的存款营销成本。据笔者调研了解到，全国不少省份的村镇银行的综合营销成本（存款利率+营销活动费用+客户经理工资绩效）不低于4.5%。

（三）市场竞争环境不公平，导致业务发展缓慢

1、地方国库资金不能存放村镇银行。根据《财政部、中国人民银行关于印发<地方国库现金管理试点办法>的通知》（财库[2014]183号）的有关规定。未将村镇银行这类金融机构列入可参与地方国库现金管理操作的商业银行之内。这导致的后果就是，政府的钱都不敢存放政府自己审批的村镇银行，老百姓的钱就更不敢存放了。

2、大中型金融机构能从国家开发银行、中国农业发展银行等多种渠道获得政策性资金和低成本资金，再以极低贷款利率服务县域的优质客户。但是村镇银行因无法获得低成本资金，贷款利率无法相应下降，从而导致客户流失严重、利润空间迅速被压缩，生存难度陡然加大。

3、由于全国银行间同业拆借市场准入有一定的准入要求，目前没有任何一家村镇银行能加入全国银行间同业拆借市场。同时，根据监管政策要求，村镇银行的富余资金存放同业不出省，有些被要求不出所在地级市，上存主发起银行不超过存款余额加上资本净额的30%，单户融出资金不超过一级资本净额的10%。这不仅降低了村镇银行的资金运营收益，也并没有起到把当地资金留在当地的初衷，村镇银行存到大银行的资金又被“抽水”到城市或者经济发达地区。不少村镇银行只能通过降低存款规模来应对“资金利率倒挂”现象和监管相关规定。

（四）业务品种单一、创新能力不足、抵御风险能力弱

村镇银行由于资金实力较弱、受当地经济发展影响较大，同时人才专业能力较低，对所处地区的经济发展、产业特色进行深度研究和挖掘的能力不足，进而导致业务品种单一、创新能力不足、抵御风险能力弱。

（五）金融科技支撑不足的短板凸显

一是风险识别和评估手段滞后。村镇银行风险识别、评估主要依靠经办人员的主观判断或传统定性分析，大数据应用、定量分析及前瞻性风险识别能力比较薄弱。

二是金融科技支撑不足，线上产品与服务不丰富。村镇银行受制于社会认知度和信赖度低、贷款利率高等因素，在金融市场中缺乏竞争力，且疫情期间催生出众多“宅经济”领域消费需求，相应增加了对线上金融产品和服务需求。村镇银行金融科技配套设施相对落后，网点自助服务设备投放少、智能化水平不高，手机银行、微信银行、网上银行等金融服务功能不完备，导致业务拓展难，竞争优势弱。

（六）干部员工队伍素质不高

村镇银行成立时间短、网点相对较少、服务覆盖率不高，品牌认知度低，在吸引同业管理人才方面不具有优势；在人才培育方面，村镇银行未能建立完善的人才培育机制，干部交流、后备人才培养、激励约束考评等机制有待健全，主起行对村镇银行人员队伍的培育支撑有限；部分经营困难的村镇银行无法向员工兑现绩效、员工对村镇银行前景的迷茫，导致其人员流失率相对较高。由于上述几种原因叠加，村镇银行在发展过程中一直都伴随着人才短缺的窘境。

二、对村镇银行发展的几点建议

（一）坚守市场定位不动摇

村镇银行“支农支小”的市场定位是与生俱来的，是与自身实力相对应的，切忌“伴大款、垒大户”。目前，村镇银行面临当地大型商业银行、股份制商业银行的竞争，比较优势有限，“三农”和小微企业贷款业务是主要发力点。小微金融风险并不是天然就高，只要有正确的业务观、有效的技术手段和合适的产品，小微贷款的风险就完全可控。而超越自身能力和脱离所在地资源的战略定位不清、战略投向具有投机性恰恰是村镇银行风险高发的源头。村镇银行应采取切实措施，确保支农支小的定位在实际操作中

不偏离，将做小做散作为全行上下的统一认识。

（二）优化公司治理结构，选好董事长、行长人选。

村镇银行的公司治理结构应结合村镇银行自身的特征来优化和差异化设置，既要优化管理，又要简化结构。村镇银行的高质量发展需要一个相对长期稳定的管理团队，董事长、行长人选至关重要。

（三）对相关政策配套支持的建议

一是差别化监管政策

1、“两增两控”考核机制的改进。据中国银行业协会数据统计，截至2019年末，村镇银行支农支小的贷款余额连续7年保持在90%以上。在如此高基数的前提下，再继续保持连年较高增速的压力极大。建议对现行“两增两控”考核机制进行调整，对基数达到一定比例的金融机构采用差异化考核方案，并结合全面推进乡村振兴的政策背景，将包括农户消费贷款在内的所有农户贷款纳入“两增”的计算范围。

2、针对村镇银行存款成本高、渠道单一的劣势，需要得到主发起银行及其他同业资金支持，以提升村镇银行资金流通的及时性和灵活性。建议取消村镇银行同业融入占总负债比重（不高于1/3）关注类指标考核；建议同一主发起银行旗下的各村镇银行相互之间开展的同业业务不计入同业风险暴露。建议支持主发起银行村镇银行管理部、投资管理型村镇银行和达到一定条件的村镇银行加入全国银行间同业拆借市场。建议在全国银行间同业拆借市场统一管理和支持下，全国村镇银行之间的资金可以相互拆借，真正做到资金来自于农，用之于农。

3、当下，农村老百姓的理财意识日益提高。建议允许符合一定条件的村镇银行购买标准化资产以及理财产品。建议村镇银行能够代销包括主发起银行理财产品在内的银行类理财产品。

4、对于符合一定条件的优秀村镇银行，给予相对宽松的差异化监管政策，优先予以机构准入，支持其通过多县一行方式布局更多金融供给不充分地区。

5、建议人民银行支农再贷款额度适当向村镇银行倾斜，且简化抵质押要求和流程。当前村镇银行在申请人民银行支农支小再贷款的过程当中，被要求提供信贷资产抵押、同业存单质押等要求，且再贷款额度普遍较小，不利于村镇银行充分利用政策资金进一步发展和服务“三农”群体。

6、放宽村镇银行在下沉网点及网点轻型化方面的政策限制。当前村镇银行主要面临品牌知名度薄弱、网点较少、覆盖面较窄等问题，加快全功能网点下沉工作尤为重要，但部分地区监管在政策上存在“控指标，卡数量”现象，另外由于部分地区为了控制农商银行异地展业，对新设异地网点严格禁止，该政策波及村镇银行在注册地新设网点也被严卡，致使网点布局较为缓慢；在社区银行设立方面，部分监管当局认为村镇银行是否具备设立社区银行资质存在疑问，建议政策上给予明确和支持。

二是加大财税政策扶持

建议将村镇银行这类机构列入财政专户准入的商业银行名单之中。针对涉农贷款占比达到一定比例的村镇银行可适当延长财政补贴政策期限、增加财政补贴比例、降低涉农贷款补贴的增量比例要求。

建议财政部门对村镇银行免除“拨备覆盖率超过300%要对超额计提部分还原成未分配利润进行分配”的财务要求。财政部发布的《金融企业财务规则（征求意见稿）》对准备金提出计提规范，本意是为防止金融企业利用准备金调节利润。而村镇银行资产规模小、盈利能力较弱，通过准备金调节的利润金额十分有限。其次，村镇银行的准备金计提金额由拨贷比和拨备覆盖率共同决定，只通过其中一个指标无法判断准备金是否超额计提。另外，村镇银行经营范围有限，风险缓释主要通过准备金，政策设定拨备覆盖率最高限额，将不利于村镇银行风险管理。

（四）试点建立村镇银行区域高质量统筹发展试验区

当前，有一部分发展优秀的村镇银行已经积累了风险控制、营销拓展、内部管理、团队建设等方面的成熟经验。为促进在一定区域内数家村镇银行高质量统筹发展，推广先进风控、管理经验，“先进”带动“后进”，实现“共同进步”，我们建议在一定区域范围内设立“村镇银行区域高质量统筹发展试验区”，其职能主要有：

1、统筹风控技术

在相似的经营环境里，客户规模、行业特征相差不大，其风控技术具备一定的统一基础。此时由该区域内某头部村镇银行牵头，组织其他村镇银行共同研究区域内风控技术，有助于节约成本、扩大样本，形成规模效益。

2、统筹科技系统

一方面，对区域内的村镇银行进行科技联盟。另一方面，可以搭建区域村镇银行的银银互通平台，使得区域内中小微客户的业务办理更加畅通便捷。

3、统筹区域内网点设置和银行柜面服务功能

区域内村镇银行的银银互通，可以集约化网点建设，避免不经济的密集网点布局。此外，将村镇银行的辖区拓展为试验区范围，试验区范围内，村镇银行的网点设置统筹规划，避免区域内银行网点的不均衡发展。

4、统筹人才共享机制

加强村镇银行人才的共享机制、相互交流，有利于区域村镇银行之间取长补短，将区域内头部村镇银行的风控、营销、内部管理体系、人才和技术共享输出，有利于带动区域内其他村镇银行共同高质量发展。

5.统筹公司治理和交叉持股

目前，村镇银行的股权结构相对单一，大多为主发起银行控股。在推动村镇银行股权多元化时，可以考虑试验区内村镇银行交叉持股，并统筹一部分公司治理中的专业委员会以及能实现共享发展的业务。

当前中国银保监会批准设立的“投资管理型村镇银行”，其本质就是以主发起银行主导为基础的高质量统筹发展模式。这种模式的优势是自上而下，统筹管理力度大，执行力强。据笔者调研不同规模大小的村镇银行了解到，处于盈亏平衡边缘或者亏损的村镇银行，大部分希望被投资管理型村镇银行管理或者变成主发起银行的支行，但是资产规模超过15亿，年税后净利润超过3000万元的村镇银行，几乎都不赞同自身被投资管理型村镇银行管理或者变成主发起银行的支行。

“村镇银行区域高质量统筹发展试验区”其本质就是以村镇银行自身意愿为基础的高质量统筹发展模式，自下而上，自主选择，既体现了村镇银行法人地位的独立性，又能实现区域内村镇银行共同高质量发展。这种模式对领头的村镇银行要求较高。至于区域内村镇银行范围，既可以是一个地市范围内的村镇银行，也可以是相邻地市范围内的村镇银行，还可以是一个省内有共同意愿的村镇银行。（作者系中国县镇经济交流促进会副秘书长、中国村镇银行发展论坛组委会秘书长）